[팜 역사속으로] 농축산물의 수급조절 및 가격안정은 헌법적 가치
[팜 역사속으로] 농축산물의 수급조절 및 가격안정은 헌법적 가치
  • 김재민
  • 승인 2019.07.09 14:05
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축산물 그리고 계열화된 품목이라고 예외 있을 수 없어

*본 기사는 월간 닭고기 7월호에도 게재되었습니다.

 

요즘 주요 농축산물 가격이 공급증가와 소비감소 등의 영향으로 폭락하면서 농민들이 울상이다.

계란은 무려 2년이나 가격이 생산비 이하에서 형성되고 있고, 돼지고기는 지난해 10월부터 가격이 하락해 최대 성수기 6~8월의 한가운데를 지나고 있음에도 반등의 기회를 잡지 못하고 있다. 닭고기도 최대 성수기인 초복을 앞두고 있지만 오히려 가격이 하락하면서 불황의 그림자가 깊게 드리워져 있다.

축산물뿐만 아니라 배추 등 지난해 동계작물이 온화한 기후로 작황이 좋아지면서 가격폭락으로 수확을 포기하는 일이 늘어났고, 양파와 마늘도 같은 이유로 가격이 폭락하면서 가격안정을 위한 수매와 비축, 수출과 같은 격리조치와 소비촉진에 정부가 안간힘을 쓰고 있다.

이렇듯 농축산물은 기후와 질병 등 농민들이 통제할 수 없는 외부요인에 의해 작황이 달라지고, 다수의 생산자가 생산에 참여하고 있어 스스로 수급을 조절하여 가격을 안정시키는 것이 쉽지 않다.

이 때문에 농업은 정부가 시장에 적극적 개입해 농산물의 가격을 안정시켜 농가들이 적정한 소득을 올릴 수 있도록 노력하고 있다.

소득이 보장되지 못하면 농가들이 해당 품목의 재배를 기피하거나 농업생산에서 이탈하면서 식량의 안정적 공급을 해쳐 소비지들까지 식량 부족에 어려움을 당할 가능성이 높기 때문이다.

 

농산물 수급조절과 가격안정 헌법에 명시

 

이 같은 이유로 <대한민국 헌법> 제123조 4항에는 농산물의 수급균형과 가격안정을 위한 정부의 역할을 명시하고 있다.

대한민국 헌법제123조 ④국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농·어민의 이익을 보호한다.

또 헌법이 규정한 수급 및 가격안정은 <농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법> 제42조를 통해 다시 한 번 확인하고 있다.

 

농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법 제42조 ① 국가와 지방자치단체는 농산물과 식품의 원활한 수급 및 가격의 안정을 위하여 농업ㆍ식품산업의 관측, 생산 조정, 수매 비축 및 생산자단체의 자조금(自助金)의 조성 지원 등에 필요한 정책을 세우고 시행할 수 있다.

 

<헌법>과 <농식품기본법>에서 명시하고 있는 수급 및 가격안정을 구체적으로 실현한 법률은 <농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률>(이하 농안법)로 농안법은 제1조 목적에 농산물의 원활한 유통과 가격안정이라는 두 가지 목적에 따라 제정되었음을 보여준다..

 

농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률제1조(목적)이 법은 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지함을 목적으로 한다.

 

농안법과 동법 시행령, 시행규칙에는 수급조절과 가격안정을 위한 다양한 수단들이 명시되어 있다.

농산물파종, 작황 등에 관한 정보의 수집 및 제공, 계약생산, 가격예시와 같은 간접적인 방법부터 제9조 과잉생산 시의 생산자보호, 제10조 유통협약 및 유통조절명령, 제11조 유통명령의 집행, 제12조 유통명령 이행자에 대한 지원 등 정부가 시장에 직접적으로 개입해 수급을 조절하고 가격을 안정시키기 위한 구체적인 내용이 명시되어 있다.

이렇게 법으로 농산물의 수급조절과 가격안정이 규정되어 있다 보니 수급불균형 상황이 발생하게 될 경우 정부는 적극적으로 수매, 폐기, 비축, 비축물량 방출 등을 통해 농산물 가격안정을 위해 힘쓰게 된다.

문제는 이 같은 조항들이 축산물에는 해당되지 않는다는데 있다.

농안법은 주로 채소의 가격안정을 위해 이러한 조치를 할 뿐 축산물은 적용하지 않고 있다.

농안법이 축산물을 수급조절이나 가격안정 대상 품목으로 삼지 않은 이유는 <축산법>이 가축과 축산물의 수급조절과 가격안정과 관련된 내용을 담고 있기 때문이다.

 

축산물의 수급조절
 

축산법 제1조 목적에는 가축과 축산물의 수급조절ㆍ가격안정 및 유통개선 등에 관한 사항을 규정하여 축산업을 발전시키고 축산농가의 소득을 증대시키며 축산물을 안정적으로 공급하는 데 목적을 두고 있음을 명시하고 있다.

 

축산법제1조(목적) 이 법은 가축의 개량ㆍ증식, 축산업의 구조개선, 가축과 축산물의 수급조절ㆍ가격안정 및 유통개선 등에 관한 사항을 규정하여 축산업을 발전시키고 축산농가의 소득을 증대시키며 축산물을 안정적으로 공급하는 데 이바지하는 것을 목적으로 한다.

 

축산법에 축산물의 수급조절을 위한 어떤 구체적 내용을 담고 있는지 살펴보았다.

제3장 ‘축산물의 수급 등’에 수급조절과 관련된 내용들이 담겨 있을 것으로 보이지만 축산법의 제정 목적과 달리 축산법에는 수급조절과 가격안정과 관련 된 구체적인 조항은 담고 있지 않다.

다음은 ‘제3장 축산물의 수급 등’에 관한 법률 조항이다.

 제22조 축산업의 허가 등

 제23조 축산업 허가 등의 결격사유

 제24조 영업의 승계

 제25조 축산업의 허가취소 등

 제26조 축산업 허가를 받은 자 등의 준수사항

 제28조 축산업 허가를 받은 자 등에 대한 정기점검 등

 제29조 종축 등의 수출입 신고

 제30조 축산물 등의 수입 추천 등

 제31조 수입 축산물의 관리

 제32조 송아지생산안정사업

 제32조의2 국가축산클러스터의 지원ㆍ육성

 제32조의3 국가축산클러스터지원센터의 설립 등

 제33조 축산자조금의 지원

 제33조의2 축산업 허가자 등의 교육 의무

 제33조의3 교육기관등의 지정 및 취소

 

법률의 제정 목적에는 수급조절이 가축의 개량 증식, 축산업구조개선 다음으로 명시되어 있지만 수급조절을 위한 어떤 구체적 조항도 축산법안에는 명시되어 있지 않다.

그 이유는 1999년 축산법을 개정하면서 수급조절과 관련된 내용들을 모두 삭제했기 때문이다.

1999년 이전 축산법에는 제30조와 제33조, 제34조가 축산물의 수급조절과 가격안정에 관한 조항들이었다.

제30조는 ‘감축명령·초과사육부과금등’에 관한 내용으로 허가 기준 이상으로 가축을 사육하였을 때 도축을 명하는 내용이며, 제33조 ‘도축의 제한과 금지’는 가축의 보호 육성과 수급조절(부족)이 필요하다고 판단될 때 도축을 제한하는 내용이다. 제34조 ‘축산물의 가격 안정’은 축산물의 가격을 안정시키기 위해 수매・비축사업을 하도록 하는 내용이다.

이들 수급조절과 가격안정을 위한 조항은 1999년 축산농가의 자유로운 양축활동을 보장하고 축산물수입개방등의 환경변화에 대응하도록 한다는 명분 때문에 삭제되어 현재에 이르고 있다.

 

축산법제30조 (감축명령·초과사육부과금등) ①농림부장관 또는 시·도지사는 종축업자 또는 등록·허가축산업자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 사육가축의 감축을 명할 수 있다. 이 경우 사육할 수 있는 가축의 최고두삭, 초과두삭의 감축방법 또는 감축기간을 정하여 명하여야 한다.<개정 1996·8·8> 1. 제26조제2항의 규정에 의한 등록기준 또는 제27조제4항의 규정에 의한 등록기준·허가기준 또는 허가상한선에 위반한 때 2. 제26조제4항 및 제27조제8항의 규정에 의한 명령에 위반한 때 ②농림부장관 또는 시·도지사는 제1항의 규정에 의한 감축명령을 이행하지 아니한 자에 대하여는 초과사육부과금을 납부할 것을 명하여야 한다.<개정 1996·8·8> ③제2항의 규정에 의한 초과사육부과금은 가축의 종류·초과사육두삭 및 사육기간에 따라 산정하되, 그 산정기준·산정방법등 초과사육부과금의 부과에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④초과사육부과금의 징수에 관하여는 국세 또는 지방세징수의 예에 의한다. ⑤초과사육부과금은 제53조의 규정에 의한 축산발전기금에 납입하여야 한다.

제33조 (도축의 제한과 금지) ①농림부장관은 가축의 보호·육성과 수급조절을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 농림부령이 정하는 바에 의하여 성별·연령 및 이용목적에 따라 가축의 도살을 제한하거나 금지할 수 있다.<개정 1996·8·8> ②제1항의 규정에 의한 제한 또는 금지는 다음 각호의 1에 해당하는 가축에 대하여 이를 적용하지 아니한다. 1. 학술시험용으로 필요한 가축 2. 동물용의약품의 제조용으로 필요한 가축으로서 시·도지사의 승인을 얻은 가축 3. 부상·난산 또는 산욕마비가 된 가축이나 창상성심낭염 또는 급성고창증등의 병에 걸린 가축으로서 수의사의 진단에 의하여 치료의 가망이 없다고 인정된 가축 4. 불임·기형등으로 인하여 수의사의 진단에 의하여 이용가치가 없다고 인정된 가축

제34조 (축산물의 가격안정) ①농림부장관은 쇠고기 기타 대통령령이 정하는 축산물(이하 "指定畜産物"이라 한다)의 가격을 안정시키기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 농림부장관이 지정하는 자로 하여금 지정축산물의 수매·비축사업을 하게 할 수 있다.<개정 1996·8·8> ②농림부장관은 제1항의 규정에 의하여 지정축산물의 수매·비축사업을 하는 자에 대하여 당해 사업에 소요되는 자금을 지원할 수 있다.

 

수급조절 조항 삭제 후 나타난 현상

1999년 수급조절 조항 삭제 후 나타난 현상은 먼저 축산물의 가격이 불안정한 상태가 반복되지만 1999년 이후 정부가 시장에 개입해 수매 등을 하는 개입이 사라졌다는데 있다.

이후 정부가 취한 행동은 도태 장려금의 지급과 같은 소극적인 경우가 대부분이었고 그나마도 가격 하락으로 상당한 손실을 입은 이후가 대부분이었다.

법률에 따라 수급조절을 한 것이 아니라 정부의 재량권이 발동했기 때문에 어느 정도 피해가 발생하고 피해사실을 기획재정부나 국회 등이 충분히 인지한 후에나 수급조절 사업을 시행할 수 있었기 때문에 실효성은 떨어질 수밖에 없었다.

이러한 소극적 수급조절 행태는 국내 축산지형에서 소규모 사양가와 자본력을 충분히 갖추지 못한 농가들의 이탈로 이어졌고 빠른 사육주기로 인해 쉽게 공급과잉 상황이 발생하는 양계분야의 경우 육계는 그나마 위험을 회피할 수 있는 축산계열화사업 참여로, 산란계는 대형양계장 중심으로 구조가 급격히 바뀌게 된다.

1999년 축산법 개정 이후 10여년 만에 일어난 상황이다.

이러한 살얼음판 같은 상황이 지속되면서 축산계열화업자들도 손실을 보기는 마찬가지다.

축산계열화사업이 농가에게 일정한 소득을 보장해 주고 가격 변동에서 오는 손실과 이익을 계열주체가 가져가는 사업 구조다. 계열주체는 가격하락에서 오는 손실을 가격상승기에 보전 받는 방식이지만 정부가 수급조절 사업에서 손을 떼면서 가격 상승해 이익을 가져가는 상황이 거의 발생하지 않고 있다.

육계계열화사업 1위 업체인 하림의 최근 6년간의 매출과 손익자료로 매출 대비 이익률이 1%에도 미치지 못하는 상황이다. 2014년 2015년 연속 적자 결산이 치명적이었고 이익을 낸 해에도 3%에 미치지 못하는 상황임을 알 수 있다.

계열업체들이 농가들과 협업해 닭고기를 생산해 충분한 이익을 내지 못하고 적자와 흑자를 반복하면서 계열업체들이 농가와 협력업체에 지급하는 사육비와 각종 납품비용은 십수년째 정체되어 있고, 이는 농가 소득 감소와 산업의 기형적 발전으로 이어져 계열주체와 농가 간 갈등의 원인이 되고 있다.

계열업체들이 수급조절을 위한 노력은 공정거래법 19조 ①항 부당공동행위에 해당 되어 가격안정을 위한 어떠한 노력도 할 수 없는 상황에 놓여 있다.

실제로 2003년 조류독감 발병에 따른 소비가 급감하며 닭고기 가격이 폭락하였을 당시 닭고기 제값 받기를 위한 노력이 부당공동행위로 제소되어 공정위 조사를 받은 결과 수백억 원 대의 과징금을 부과 받은 바 있으며, 최근에도 같은 이유로 제소되어 공정위 조사가 진행 중에 있다.

 

정책제언-축산물의 합리적 수급조절 방안

1997년, 2001년 축산물 완전개방, 2000년대 후반 그리고 2010년대 여러 축산물 수출국과 체결된 자유무역 협정으로 축산물의 공급과잉 상황은 더욱 빈번하게 일어나고 있다.

여기에 가금산물의 경우 계열화되었다는 이유로 사실상 수급조절이 불가능한 상황이다. 축산계열화법 내에 공정위와 협의를 거쳐 수급조절을 할 수 있도록 하고는 있으나, 가금산물의 경우 빠른 사육주기로 3~4개월의 시간이 소요되는 협의과정이 소요됨에 따라 해당 조항을 지켜가며 수급조절사업을 진행할 경우 적기에 수급조절사업을 진행할 수 없어 효과를 거두기 어려울 수밖에 없다.

경기변동에 대응해 정부는 정부지출과 조세를 사용해, 중앙은행(한국은행)은 통화정책을 통해 경기를 안정시키고 있다.

경기안정정책의 수단 중 재정정책 보다는 통화정책이 주로 활용되는데 재정정책의 경우 국회의 승인 절차를 거쳐야 함에 따라 계획이 수립되어 실제 집행되기까지의 시차가 많이 발생하지만 중앙은행의 통화량 조절 정책은 상대적으로 내부 시차가 거의 없다 보니 신속하게 대응할 수 있다는 장점이 있다.

다만 재정정책은 상품과 서비스의 구매, 이전지출(복지지출, 보조금), 세금감면처럼 즉각적으로 시장에 영향을 주어 외부시차는 짧은 반면 통화정책의 경우 이자율 조정 등을 통해 기업과 가계가 투자와 지출을 늘리도록 유도하는 것이기 때문에 재정정책 보다 외부파급시차가 긴 것이 특정이다.

축산물의 수급조절도 마찬가지로 1999년 이전 축산법 내 가격안정에 관한 조항이 운영되던 시절에는 해당법률에 의거해 신속한 대응이 가능했으나 현재는 정부의 재량에 맡겨져 있다 보니, 수급불균형 상황을 인지하고, 대책을 수립하고 이를 예산당국과 협의하는 과정을 거치면서 적기에 수급조절을 하지 못하는 불상사가 여럿 관찰되고 있다.

한우업계는 올 하반기 또는 2020년으로 예정된 공급과잉 상황을 미연에 방지하게 위해 선제적 수급조절 사업을 시행하려 했지만 정부의 반대로 당초 예정됐던 시기보다 1년 늦게 사업이 진행됐고, 한돈업계는 지난해 하반기 돈가 하락을 우려해 지난해 9월 대대적인 소비촉진 프로모션을 진행하려 했으나 물가 상승을 우려한 정부의 반대로 계획을 실행으로 옮기지 못했고 지금까지 어려움을 당하고 있다.

이 같은 상황을 고려할 때 1999년 폐지된 수급조절 3개 조항을 축산법 내에 다시 부활시켜 수급조절사업이 필요시 신속히 대응할 수 있는 체계를 마련할 필요가 있다.

또한 계열화된 가금업계의 경우도 수급불균형에 따른 빈번한 손실은 사육농가들과 협력업체의 지급해야하는 사육비 등이 동결되는 원인이 되고, 계열주체와 농가 간 갈등의 원인이 되는 만큼 수급조절에 따른 이익을 농가와 계열주체가 공평하게 나눌 수 있는 안전장치를 마련하는 조건으로 수급조절 프로그램을 제공하는 것도 고민할 필요가 있다.

 

시사점

축산업계는 1997년, 2001년 시장개방으로 어느 때보다 수급불균형 상화을 반복해 경험하고 있음에도 수급조절 수단을 갖고 있지 못한 상황이다.

축산물의 수급조절은 농산물(채소류)이 법률과 시스템에 의거해 이뤄지는 것과 달리 정부의 재량에 의해 실시되면서 축산물의 수급조절 사업은 과도한 내부시차로 수급조절이 적기에 이뤄지기 어려운 상황에 놓여 있다. 수급조절사업이 재량이 아닌 시스템에 의해 이뤄지고 내부시차와 외부시차를 줄일 수 있는 프로그램을 하루 빨리 만들어 내야 한다.

축산계열화업체는 농가들의 가격 변동에서 오는 위험을 대신 흡수하고 농가에게 적정한 수입을 보장하고 있으나 계열주체의 위험은 어떠한 방식으로든 해소할 수 있는 장치는 마련되지 못했다.