쌀 가격 안정 위한 격리제도 논쟁에 대한 소고
쌀 가격 안정 위한 격리제도 논쟁에 대한 소고
  • 김재민
  • 승인 2022.10.27 11:37
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“언제까지 이런 식으로 대응해야 하는지 모르겠다”

얼마 전 농림축산식품부 모 과장이 기자들과 쌀 격리에 관한 이야기를 나누다가 나온 말이다. 사상 최대의 시장격리를 당정이 결정하고 예년보다 빠른 시기에 격리에 들어갔다며 정책 홍보를 위한 자리에서다.

쌀 소비가 줄고 있는데, 가격 지지를 위해서 비용이 많이 들어가는 격리 등을 실시하는 게 비효율적이라는 이야기를 에둘러 표현한 말이다.

쌀 가격이 사상 최대 폭으로 폭락한 현재 농림축산식품부는 여당인 국민의 힘과 당정 협의에서 45만 톤의 쌀을 시장에서 격리하기로 합의하고 벼수매에 나선 바 있다. 그런데, 한편에서는 쌀이 과잉 생산되면 자동으로 시장격리를 시행하는 양곡관리법 개정안에 정부와 여당이 반대하고 나섰다. 지금처럼 정부가 시장 상황을 판단해 가며 시장격리를 시행해야지 자동 격리를 하면 과잉 생산이 고착되어 막대한 재정 지출을 불러온다는 게 반대 명분이다.

재량으로 하면 적정량이 생산되고, 자동으로 격리하면 과잉 생산된다는 근거는 어디서 오는지 모르겠으나 현재 이 내용을 담은 양곡관리법 개정안은 상임위를 통과했고, 농림축산식품부는 자동 격리의 부당성을 알리는 설명자료를 누리집에 올려놓고 여론전에 나선 상황이다.

 

풍년 풍작을 감사했던 때도 있었지!

필자는 1970년대 중반 태어나 보릿고개라는 것을 경험하지 못했다.

가을에 수확할 쌀로 겨울을 나고 보리를 수확하기 직전에 쌀이 부족해지는 약 1개월여를 필자보다 십여 살 많은 세대까지는 버텨내야만 했다.

1970년대 들어 다수확 벼 품종이 보급되고, 간척사업 등을 통해 농지를 추가로 확보하고, 비료와 농약, 경운기 등 생산량을 증가시키는 농기계와 농자재가 보급되면서 쌀 생산은 증가하였고, 1970년대 보릿고개가 사라지게 되었다.

보릿고개는 사라졌지만 1980년 냉해로 큰 흉작을 맞이하고 굴욕적인 쌀 수입협상을 해야만 했던 경험도 있어, 정부도 국민들도 쌀을 아끼고 소중히 여기는 분위기는 1990년대까지 이어지게 된다.

당시 농정당국은 어떻게든 주식인 쌀을 자급하고자 농민들을 독려하였고, 수확기 쌀 가격 폭락을 막고자 추곡수매라는 제도를 통해 대규모로 쌀을 사들이는 정책을 펼쳐왔고 우량농지를 확보하기 위한 과감한 투자를 지속하였다.

<그림1>은 김소영 농림부 장관의 ‘1975년산 추곡수매에 관한 담화문’으로 사상 유례없는 대풍작이 예상된다며 풍작의 기쁨이 담화문에 담겨 있다.

지금은 풍작이 되면 쌀을 시장에서 격리해야 하고 거기에 막대한 재정이 투여된다며 말이 많은데, 풍작도 같고 쌀을 수매하는 것도 같은데 지금과 1975년의 분위기는 담화문만을 살펴보았을 때 사뭇 다르다.

이 담화문 서두의 감사 말이 의례적 표현일 수도 있겠지만 식량은 늘 부족했고, 수입도 어려웠던 시절, 전쟁으로 황폐해진 국토를 어떻게든 일구어 식량을 자급하고자 했기에 추곡수매가 이어졌던 1990년대까지만 하더라도 풍년을 기원하고, 실제 풍년이 되면 모두가 함께 기뻐하였다.

그림1 추곡수매 담화문

 

풍작도 흉작도 모두 문제

그리고 시계를 빠르게 돌려 2022년으로 돌아와 보자. 1975년 담화문 발표 11월 1일보다 13일 앞선 10월 18일 현재 대한민국은 쌀값 폭락 속에 가격을 정상화해보자며 45만 톤의 쌀을 사들여 격리하고 있다. 공공비축미까지 더하면 90만 톤의 쌀을 사들여 창고에 보관하게 되는데, 추곡수매의 부활이라 해도 과언이 아닌 것이, 1975년 700만 석을 사들인 당시보다 더 많은 양의 쌀을 수매하고 있다.

쌀가격은 2021년 11월부터 하락하기 시작하였다. 끝도 모르게 내려가 2022년 10월 쌀가격은 전년 같은 기간보다 25%나 하락하였다.

쌀 가격 폭락에는 한가지 요인이 작용하였다. 높은 쌀값이다. 2019년~2021년 10월까지 흉작과 재배면적 감소가 겹치며 쌀 생산량이 급감하였고, 쌀 가격은 높게 형성되었다.

역대 최대 쌀 가격이 형성되자 2021년 봄 농민들의 쌀 생산 가담이 크게 늘었다.

쌀 가격이 높아지자 정부도 그동안 쌀 감산 기조에서 한 발자국 물러나 쌀 가격 안정을 위해 2018년부터 시행해온 논타작물재배지원사업을 2021년 중단한다.

쌀가격이 높게 형성되자 기획재정부 차원에서 사업중단을 요구하면서 예산 반영이 안 된 것이다.

타작물재배지원사업 종료 때문에 재배면적이 늘어난 것이 아니라 높은 쌀값에 유인된 면이 크지만, 그나마 재배면적을 조금이나마 줄여주었던 타작물재배지원사업 종료가 아쉽다는 이야기다.

아마도 쌀값이 워낙 높았기 때문에 2021년 논타작물재배지원사업이 시행되더라도 참여율은 매우 저조하였을 것이다. 주식시장에서 개미들이 상투를 잡는 것처럼 고점에 농가들이 가장 몰리는 건 어쩔 수 없는 현상이다.

결과야 어떻든 수급조절 수단을 아예 포기한 것은 정부의 선택이었다.

1982년 경향신문 9월 6일자 신문에는 풍작의 기쁨이 고스란히 담겨 있다.
1982년 경향신문 9월 6일자 신문에는 풍작의 기쁨이 고스란히 담겨 있다.

 

 

이름만 바꾼 정책 논타작물재배사업

논에 벼가 아닌 다른 작물 재배를 유도하는 사업은 여러 차례 시도되었지만, 항상 말로는 좋지 못하였다.

먼저 2008년~2009년 연속적인 쌀 풍작(2008년 484만 4천 톤, 2009년 491만 6천 톤)에 쌀 최소시장접근물량(MMA)의 확대 등으로 쌀 재고량이 급격하게 증가했다. 이에 따라 쌀값이 2000년 이후 최저치로 하락하였고, 재고미 보관에 따른 정부의 부담도 많이 늘어났다.

설상가상 남북관계가 경색되면서 매년 실시되던 대북 쌀 지원까지 중단되면서 쌀을 사료용으로 이용하는 사태까지 발생하였다.

당시 정부는 ‘논 소득 기반 다양화 사업’이라는 이름으로 타 작물 재배를 유도하였는데, 2010년 쌀값이 크게 하락하자, 쌀 20만 톤을 격리하고, 논에 벼 이외의 타 작물을 재배하는 농가에 대해 10a 당 30만 원의 보조금을 지급하는 논 타작물재배사업(논 소득기반 다양화사업)을 시범적으로 실시하였다.

2010년 논 타작물재배 시범사업은 긴급히 결정되어 실시됨에 따라 농업인의 영농계획에 사전 반영이 어려워 목표 면적인 30,000ha의 32.4%인 9,720ha 참여에 그쳤다.

2011년에 본격적으로 매년 논 40,000ha를 대상으로 하는 논 소득기반 다양화 사업을 추진하였다.

논 소득기반 다양화 사업은 시범사업과 마찬가지로 타작물(2011년에는 1년생 및 다년생 다른 작물이었고, 2012년에는 콩, 조사료, 가공용 벼로 한정)을 재배하는 농업인을 대상으로 10a 당 30만 원(가공용 벼는 20만 원)을 전액 국고에서 지급하였고, 당시 정부는 매년 쌀 생산이 20만 톤 이상 감소할 것으로 기대하였다.

2011년에는 목표 면적 40,000ha 중 약정 면적이 39,951ha이었고, 이행 면적은 37,197ha에 달하였다. 그러나 벼 대신 논에 재배한 배추, 대파 등 신선 채소의 경우 생산 확대로 인해 가격하락을 초래하였고, 2011년 쌀 생산이 불안해져서 쌀 재고가 감소할 것으로 전망됨에 따라 2012년 논 소득기반 다양화 사업은 목표 면적을 7,744ha(콩 2,800ha, 조사료 2,200ha, 가공용 벼는 예산 범위 내)로 대폭 줄였고, 그 결과 약정 면적 7,857ha, 이행 면적 7,465ha에 실시하는 수준에 그쳤다.

그리고 2012년 태풍 덴빈과 볼라벤이 잇따라 한반도 서쪽 지역과 남쪽 지역에 피해를 주면서 쌀 생산량이 400만 6천 톤으로 많이 감소하고, 쌀 자급률이 2011년 80%대로 크게 떨어지자 농림수산식품부는 2013년 사업을 종료하였다.

말로가 좋지 못하다는 이야기는 해당 프로그램이 3년을 버티지 못한다는 것이다. 기후라는 변수가 작용해 수확량을 예상보다 크게 줄어 쌀 가격이 오르면 해당 프로그램에 모든 책임을 뒤집어씌우기 때문이다. 2012년에도 그랬고 2020년에도 그랬다.

 

폭락장을 대비해야 하나 폭등장에 대비해야 하나

2018년~2020년 3년간 실시하다 종료된 논타작물재배사업은 2010~2012년 시범사업 포함 3년간 실시하다 종료된 논소득기반다양화사업의 복사판이다.

풍작으로 가격이 폭락하고 재고미 보관 부담이 커지자 사전에 벼를 다른 작물로 재배해 격리하는 정책을 쓴 것도 그렇고, 생산량 감소로 쌀값이 폭등하자 부랴부랴 사업을 종료한 것도 마찬가지다.

보통 정부가 생산조정사업을 포기하는 때는 쌀 가격이 가장 고점에 있을 때였다.

2~3년간 연속해서 쌀 가격이 상승하면, 다른 작물을 재배했던 농가들도 다시 벼를 재배하겠다고 생각하기 마련이다. 항상 정부가 수급 조절에서 손을 떼는 시기에 가격은 폭락으로 치닫는 경우가 많다. 여기에 2021년처럼 풍작까지 일어나게 되면 쌀 가격은 걷잡을 수 없게 하락하게 되고 다시 2~3년 뒤 쌀값은 재배면적이 너무 빠지면서 폭등하게 된다.

이러한 일련의 반복된 상황을 고려한다면 정부는 가격 상승이 아닌 가격하락에 대비해야 한다. 가격이 상승하면 농가들은 재배면적을 확대하려는 유인이 자연스럽게 나타나기 때문에 정부의 노력 없이도 수급의 안정을 이룰 수 있다.

가격하락을 방치할 경우는 생산량 감소로 이어질 수밖에 없으므로 농가들이 꾸준하게 재배면적을 유지할 수 있도록 하락기 농가 경영안정 대책에 온 힘을 다할 필요가 있다.

 

변동직불제의 폐지

쌀 변동직불제가 시행되고 있을 때만 하더라도 상황은 이리 나쁘지 않았다.

변동직불제는 수확기 쌀가격이 목표가격에 미달하면 차액의 85%를 보전해 주는 프로그램이다.

농가들은 쌀 가격이 폭락하더라도 이듬해 벼농사를 포기하지 말고 계속 농사를 짓게 하려고 마련된 프로그램이다.

쌀가격이 높으면 생산량은 계속 유지될 것이고, 쌀 가격이 폭락하더라도 보전해 주니 이듬해 쌀 가격이 폭등하는 일을 막아주게 되는 것이다.

이 변동직불제가 추곡수매제도가 폐지된 이후 2005년 도입되어 2020년 공익형 직불제 도입과 함께 폐지되었다.

변동직불제는 쌀 가격이 하락할 때 손실을 보전해 주는 역할도 하지만 다른 한편으로는 정부가 쌀 가격 하락에 대비해 선제적 수급 조절에 나설 구실도 만들어 준다는 데 있다.

논에 타 작물 재배를 유도하거나 쌀의 소비를 촉진하기 위한 활동 등이 여기에 속하는데, 이런 활동으로 1,000~2,000억 원의 예산을 지출해 쌀 가격 폭락으로 혹시 모를 대규모 재정 지출을 예방할 수 있기 때문이다. 참고로 2014년 변동직불금은 1,941억 원이었지만, 2016년에는 쌀값이 폭락하며 1조 4,900억 원의 재정이 직불금으로 지출되었다.

만약 변동직불금 제도가 폐지되지 않았다면 2021년산이나 2022년산에 대한 직불금도 천문학적 수준을 나타냈을 것이다.

하지만 변동직불금에 대한 정부나 농민 모두 잘못된 인식이 있었다.

마치 보험처럼 어떤 조건이 되면 보상을 해주는 프로그램으로 생각해 쌀의 과잉 생산을 부추긴다는 것이다.

변동직불금의 숨은 뜻 정부가 쌀 가격이 폭락하지 않도록 책임지고 관리하겠다는 보증보험과 같은 성격이다.

쌀 가격이 한해는 좋고 한해는 나쁜 이런 불확실한 상황을 좋아할 생산 농가도 소비자도 없을 것이다. 안정적인 가격에 판매하고, 적절한 가격에 소비했으면 하는 바람이 있을 뿐이다.

박근혜 정부 당시 1조 4,900억 원이라는 천문학적인 금액의 직불금이 지출되었을 때 엄청난 질타를 받아야 했다. 변동직불금으로 1조 4,900원을 부담할지 생산조정과 소비 촉진에 2,000~3,000억 원을 부담할지의 선택지 앞에 당연히 후자를 선택하는 것이 합리적이기 때문이다.

 

정부 재량에 맡겨진 수급 조절 프로그램

변동직불제가 폐지를 앞두고 정부가 쌀값 안정을 위해 나설 근거가 사라진다며, 안정책을 마련해야 한다는 이야기가 많이 나왔다.

그래서 초과 생산된 쌀을 매입해 시장에서 격리하는 프로그램이 양곡관리법에 마련되었지만 이에 관한 결정은 정부 재량에 맡겨지면서 2021년산 쌀의 폭락사태라는 참사가 발생하고 말았다.

정부는 쌀값이 높다는 이유로 논타작물재배사업을 종료시키고, 격리요건(생산량)이 되었음에도 수확기 쌀 가격이 높다는 이유로 시장격리를 하지 않았다.

선제적 수급 조절도 사후 수급 조절도 포기하면서 1977년 이후 45년 만에 최대폭락으로 53만여 벼 재배 농가의 생계를 위협하는 상황을 맞이하였다.

당초 양곡관리법 개정 당시 의무격리를 하는 조항을 삽입하려 하였지만, 기획재정부의 반대에 부딪혀 격리 의무화는 실현되지 않았고 2021년과 2022년산 쌀 가격 폭락이라는 엄중한 사태를 맞이하게 된 것이다.

농림축산식품부와 국민의 힘은 쌀 의무격리에 반대하고 있다. 이미지는 농식품부 누리집에 양곡관리법 개정안에 대한 반대 홍보물
농림축산식품부와 국민의 힘은 쌀 의무격리에 반대하고 있다. 이미지는 농식품부 누리집에 양곡관리법 개정안에 대한 반대 홍보물

 

재량에서 시스템에 의한 수급 관리

문재인 정부 시절 개정된 양곡관리법에는 시장격리 시행 기준이 담겨 있음에도 불구하고 임의 조항이라는 한계로 정부가 수급 조절에 소극적으로 대응하면서 수천억 원의 예산을 투입했음에도 쌀 가격이 잡히지 않는 상황을 맞이하였다. 여기에 뒤늦게 시장격리를 위한 매입도 최저가입찰 방식으로 진행되면서 오히려 쌀값 하락을 부추기는 등 근본적인 해결책이 마련될 필요가 있다.

이를 두고 더불어민주당은 일정 요건이 되면 의무적으로 시장격리를 단행하고, 논타작물재배 지원 사업에 대한 법적 근거를 마련한 양곡관리법 일부 개정안을 발의하여 10월 19일 제6차 농림축산식품해양수산위원회에서 국민의힘 소속 의원들의 반대 속에 거수로 표결하여 민주당 단독으로 심의 의결하였다.

농해수위를 통과한 양곡관리법 개정안은 쌀이 수요량의 3% 이상 초과 생산되거나 수확기 가격이 지난해보다 5% 이상 하락할 때 정부가 의무적으로 매입하도록 하는 내용이 핵심이다.

이에 대한 국민의 힘은 쌀 시장격리 의무화는 쌀 재배면적을 증가시켜 쌀의 공급과잉이 심화하고 정부 재정에 막대한 부담을 주는 등의 문제가 발생할 것이라 주장하고 있다.

하지만 시장 참여자들이 가장 싫어하는 것이 예측할 수 있지 못한 상황이다. 한은 금융통화위원회의 금리조정도 마찬가지다. 인상이든 인하든 시장에 지속해서 신호를 주고 적당한 시기 시장 참여자들이 예측한 대로 금리가 조정되면 문제가 적지만 시장 플레이어들의 예측을 빗나갈 때 큰 혼란이 발생하게 된다.

쌀도 마찬가지다. 정부가 재량에 의해 고무줄처럼 수급 조절 사업을 시행하면 예측할 수 없어 소비자도 생산자도 역선택 할 가능성이 농후하다. 이번 양곡관리법 개정은 그런 의미에서 쌀 시장을 예측할 수 있게 만들어 혼란을 줄여주고 쌀 시장과 쌀 생산과 소비 생태계를 정상화할 수 있다.

지난해 뒤늦게 시작된 시장격리 그러나 최저가 입찰사태로 대규모 유찰이 일어나며 쌀시장격리 골든타임을 완전히 놓쳐 버렸다.
지난해 뒤늦게 시작된 시장격리 그러나 최저가 입찰사태로 대규모 유찰이 일어나며 쌀시장격리 골든타임을 완전히 놓쳐 버렸다.

 

의무격리 실제 재배면적 증가로 이어질까?

<그림2>는 쌀 재배면적과 쌀 생산량을 나타내는 그래프다. 지난 10년간 살펴보면 재배면적은 2012년 84.9만ha로 가장 높지만, 생산량은 2015년 433만 톤으로 가장 많다.

지난 10년간 쌀 재배면적은 꾸준히 감소했는데, 이 시기는 의무격리제보다 농가 소득 보전 기능이 큰 쌀 변동직불제가 시행되던 시기이다. 쌀 변동직불제가 2020년 폐지되었으니 그 기간 살펴보면 농가를 보호한다고 하여 특별히 재배면적이 늘어난다고 볼 수 없다.

쌀 생산량도 마찬가지다. 재배면적이 넓어야 생산량이 많아지는 것은 맞는 이야기지만 그보다 앞서 단위 면적당 쌀 생산량도 중요한 변수라는 것을 알 수 있다.

2020년과 2022년 재배면적은 큰 차이가 없으나 생산량은 2022년이 월등히 많은데 이는 단위 면적당 생산량이 많았다는 것이고 재배면적이 비슷했던 2020년에는 쌀 부족으로 쌀 가격이 폭등했던 시기이다.

재배면적 증가로 상시 공급과잉 상황에 빠질 것이라는 현 정부 여당의 주장은 맞지 않다는 것을 의미한다.

여기서 또 하나 시장격리제도 하나만 가지고 쌀의 수급을 맞추고 가격을 안정시키는 것은 부족하다. 시장격리제도 이외에 쌀 가격을 안정시킬 여러 안전장치를 마련해야 한다.

앞서 소개한 논 소득 기반 다양화 사업, 논타작물재배사업 등이 여기에 속할 수 있고, 현재 농식품부에서 시도하고 있는 가공용 쌀 재배사업 등 소비 기반 다양화 사업 등도 더해질 필요가 있다.

연도별 벼 재배면적 및 쌀 생산량자료 : 통계청
연도별 벼 재배면적 및 쌀 생산량. 자료 : 통계청

 



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