1. 전환기 낙농산업

2000년대는 낙농산업의 전환기다. 1990년대 말 수립된 낙농발전대책이 본격적으로 적용된 때가 2000년 이후이기 때문이다.

낙농유가공산업은 1960년대부터 낙농진흥법 제정, 정부 차원의 젖소 도입, 차관을 활용한 유가공공장건설 등을 통해 국내에 없던 산업을 정부가 나서 만들었다고 해도 과언이 아닐 정도로 정부 주도로 발전시켜 왔다.

하지만 WTO가 출범하고, 산업이 성숙기에 들어가면서 이제는 정부가 관여하는 구조에서 민간이 자율적으로 산업을 운영하는 구조로 전환을 시도했던 시기이다.

이를 위해 관련 산업 종사자인 정부, 낙농가, 유업체, 집유조합, 유가공조합, 소비자단체, 학계 등이 참여하는 낙농진흥회를 조직하면서 그간 정부가 주도했던 원유의 가격 결정, 원유가격 산정체계, 수급 관리 등의 업무를 민간에 이양하기로 하고, 그 기능을 낙농진흥회가 수행토록 했다.

정부가 담당하던 것을 한꺼번에 민간이 결정하도록 할 경우 혼란을 줄이기 위한 조치로 보인다.

낙농업계의 기대감도 매우 컸다. 특히 집유일원화의 경우 특정 유업체는 우유판매가 저조해 원유가 남고, 어떤 업체는 모자라면서 벌어지는 지역별, 집유노선별 원유수급불균형이 집유일원화로 완화가 기대되었다. 낙농가가 생산한 원유를 낙농진흥회가 책임지고 구매하고, 이를 유업체에 판매를 대행해 주니 그간 유업체와 직거래에서 오는 거래교섭력의 차이, 유대체불 등의 문제도 어느 정도 해소할 수 있을 것이라는 전망도 있었다.

2. 낙농진흥회의 출범

낙농진흥회는 출범과 함께 중점사업으로 원유검사공영화 시행과 집유일원화의 시행을 위한 준비작업에 박차를 가했다.

원유검사공영화는 유성분과 위생 수준에 따라 원유가격이 결정되는데, 이를 유업체가 검사하면서 오는 불신을 해소하는 차원에서 추진되었다. 각 시‧도 축산위생연구소가 원유의 검사를 대행하는 것이 골자로 지자체와의 협력이 매우 중요한 사업이었다.

중앙정부 시책사업이었기 때문에 각 시도의 협력은 어렵지 않게 받을 수 있었고, 20년이 지난 지금까지 문제없이 진행되고 있다.

하지만 집유일원화는 쉽지 않은 상황이었다. 낙농가가 생산한 원유는 유업체와 유가공조합이 직접 집유를 하거나, 집유조합을 통해 집유 해왔는데 이를 낙농진흥회가 권역별 집유조합을 통해 일률적으로 집유해 유업체에 공급하겠다는게 낙발 대책의 핵심이었다.

유업체와 유가공조합은 수십년 간 쌓아온 기득권을 내려놓아야 했고 1개도에 1개의 집유조합을 지정하기로 하면서 집유조합이 11개로 난립한 충남지역의 경우 집유조합의 구조조정을 의미하는 것이었다.

전남지역은 시범사업을 시작했지만, 유업체, 집유조합, 유가공조합, 생산 농가 등 각자 입장의 차이가 컸기 때문에 집유일원화사업은 좀처럼 앞으로 나가지 못했다.

그러던 중 전국 집유량의 30%를 차지하는 서울우유협동조합이 참여를 결정하면서 상황은 급반전되었다. 경기지역 집유주체가 선정되면서 경기지역 타 유업체 참여를 독려할 수 있는 유인이 발생했다.

마지막까지 협조가 되지 않았던 충남지역의 경우 당진낙농축협이 충남지역 집유조합에 선정되면서 마지막 퍼즐을 맞출 수 있게 되었다. 충남지역 집유조합들은 집유조합이 지정되면 나머지 조합은 구조조정될 수밖에 없다는 위기감 속에 내부 결속을 다지며 집유일원화사업 참여를 거부해 왔으나 당진낙농축협을 비롯한 4개 조합이 낙농진흥회 사업 참여를 희망하였고, 그 중 당진낙농축협외 1개 조합이 집유조합 지정을 신청했고 당진낙농축협이 2000년 11월 집유조합으로 최종 선정되었다.

당시 원유의 이용은 협동조합이 40%, 민간유업체가 60%를 이용하였지만, 민간유업체 중 상당수가 집유를 집유조합에 위탁하면서 협동조합이 관여하는 집유량은 전체 원유생산량의 70%에 육박하였다.

이 때문에 집유일원화사사업에 유업체가 참여할 경우 기존 집유조합과의 거래를 끊어야 하는 문제가 발생하게 되었다. 유업체는 참여를 희망하더라도 집유권을 가지고 있던 조합의 참여를 끌어내야 했는데, 조합은 조합원들의 의사를 따라야 했기 때문에 정부와 낙농진흥회는 유업체, 집유조합, 낙농가 세 주체를 모두 설득해야 하는 어려움이 있었다.

또한 당시 낙농진흥회가 집유일원화사업에 참여한 농가에게 우유증산을 하지 못하도록 쿼터제를 도입할 것이라는 소문이 퍼지면서 낙농진흥회 참여를 꺼려 하는 분위기가 팽배했고, 낙농관련조합들의 참여 저조로 이어지고 말았다.

3. 낙농업의 2차 위기

쿼터제 도입에 대한 농가들의 우려가 커지면서 집유일원화사업 참여율이 지지부진하자 농림부와 낙농진흥회는 쿼터제 도입은 없다는 입장을 반복해서 천명하기 시작한다.

사실 이 당시 집유일원화사업은 수십 년간 자연발생적으로 완성된 유통구조를 완전히 뒤바꾸는 조치였기 때문에 추진 과정에서 수많은 변수가 있을 수 밖에 없었다.

특히 정부 정책에 협조적인 농가, 중립적인 농가, 비협조적인 농가까지 스펙트럼이 다양하고 유업체도 낙농유가공산업의 발전과 같은 입장보다는 자사 이익에 부합하는지에 따라 행동하였기 때문에 작은 손해에도 민감하게 반응할 수 밖에 없었다.

낙농진흥회는 유업체의 민원에 응답하며 집유비용을 최대한 낮추겠다는 약속을 해야 했고, 집유조합, 유가공조합의 참여를 이끌어 내기 위해 “쿼터제 도입은 없다”를 천명하기에 이르렀다.

국내 낙농유가공업계는 생산과 소비의 계절 편차로 골머리를 앓아왔다.

겨울에는 소비가 감소하는데, 원유 생산량은 많고, 여름에는 우유 소비가 늘어나는데 원유 생산량은 감소해 겨울철 잉여원유를 분유로 가공해 저장했다가 여름철 수요에 대비하곤 했는데, 이 공식이 깨지는 일이 발생한 것이다.

이는 낙농시장이 개방되기 이전의 소비행태였는데, 시장개방에도 불구하고 탈지분유와 전지분유는 높은 관세율 적용으로 보호를 받을 것으로 생각했으나, 시장접근물량과 함께 이른 바 혼합분유가 탈지분유 등의 대체품으로 낮은 관세율이 적용되어 국내로 수입이 되기 시작한다. 겨울철엔 잉여원유를 활용했던 제과·제빵·빙과업계 상당수가 값싼 혼합분유를 원료로 사용하기 시작하며 국내산 분유의 수요가 감소하였고, 출산율 저하로 조제분유의 수요도 감소하며 국내 낙농유가공 생태계의 큰 변화가 오기 시작한다.

여기에 1990년대 UR 협상 타결 이후 정부가 시장개방에 대응해 축산농장의 경쟁력 강화를 돕기 위해 대규모 투융자사업을 진행하였는데, 시설현대화와 농장의 규모화가 집중적으로 이뤄지며, 농가수는 줄었지만 사육두수는 증가했고, 여기에 농장의 생산성이 2000년대 들어 눈에 띄게 좋아지면서 공급량도 늘어나게 된다.

이러한 시장 변화에도 불구하고 정부와 낙농진흥회는 이를 감지하지 못했다.

서울우유협동조합, 부산우유협동조합 등 대규모 유가공조합이 집유일원화사업에 참여하면서 집유일원화율은 70%를 상회하게 되었다. 2002년 2월말 전체 원유생산량의 73%에 해당하는 1일 4,600~4,700톤을 집유하는 등 집유일원화가 궤도에 올랐다고 정부는 판단했다.

참여에 미온적인 충청지역 집유조합과 농가들의 참여만 이끌어내면 연내 90% 참여도 가능하다는 장밋빛 전망도 나왔다.

특히 당시 1일 1900톤이나 잉여원유가 발생하고 있음에도 불구하고 집유일원화 미참여 유업체가 자사 필요 물량만 매입하고 있는 것과 달리 진흥회는 생산원유를 전량 수매해 미참여 농가들에게 집유일원화 참여가 더 큰 이익이라는 메시지를 지속적으로 보내고 있었다.

2월까지는 계절적 요인으로 잉여원유가 발생한다고 보고 3월 개학이 되면 학교급식이 시작되고, 날이 따뜻해지면 우유소비가 늘기 때문에 4~5월이면 잉여원유 문제도 해소될 것으로 내다 보았다.

하지만 정부의 예상과 달리 개학을 하고 시간이 흘렀지만 잉여원유는 좀처럼 줄지 않았고, 낙농진흥회와 정부가 더 이상 축발기금으로 잉여원유를 처리하는데 한계에 왔다며 수급조절이 필요하다는 입장을 밝혔다.

 

2001년 234만톤을 생산했던 낙농가들은 2002년 약 20만톤이 늘어난 254만톤을 생산한다. 착유두수는 26만두에서 30만두로 4만두나 증가하였다.

소비는 감소하고, 생산은 늘어났는데, 여기에 집유일원화 참여 농가에 생산조절은 없다는 약속까지 더해지면서 대 혼란이 일어난다.

문제는 낙농진흥회는 설립된 지 5년밖에 되지 못한 신생조직이었다는 것이다.

대응을 위한 경험이 미천했고 가지고 있는 인프라도 전무했다. 자금은 정부가, 집유와 가공은 낙농조합과 유업체에 의존하고 있는 상황에서 낙농진흥회가 콘트롤타워가 되는 것은 사실 불가능한 일이었다.

낙농진흥회는 집유한 우유중 잉여량을 분유로 가공하기 시작했다. 2002년 잉여원유를 분유로 가공하고 창고에 보관하기 위해 1387억원의 수급조절 자금이 투입되었다.

불행 중 다행인 것은 낙농진흥회 이사회에 정부가 참여하고 있었고, 집유일원화 사업도 정부주도로 시행되었기 때문에 사실상 낙농진흥회가 관리하고 있던 농가에서 생산된 원유의 수급조절을 정부가 직접 처리했다는 것이다.

과거 집유일원화 이전에는 잉여 원유가 발생하면 유업체는 유대의 지연지급, 분유 등 현물 지급 등을 하며 원유가 잉여되고 있다는 신호를 보냈고 어떤 식으로든 수급을 맞추는 노력이 농가와 유업체 사이에서 일어났지만, 집유일원화 사업으로 유업체의 직접적인 압박이 사라지면서 수급 관리의 어려움이 발생했다.

4. 수급조절을 위한 노력

가. 수급조절 프로그램 가동과 쿼터제 시행

이 사태를 해결하기 위해 정부와 낙농진흥회는 비유촉진제의 사용을 억제하고, 젖소 도태사업을 추진하였다.

처음에는 자율도태라는 이름으로 수급조절에 협조를 요청하는 방식이었지만, 상황이 급박해지자 4월부터 2개월간 도태장려금을 지급하고 3만두의 젖소를 도태하겠다는게 목표를 세웠다. 3만두 도태는 나름의 이유가 있었는데, 2001년 착유우 두수가 26만두에서 2002년 4만두 증가한 30만두가 되었기 때문에 최소한 3만두의 도태를 실시하면 성과가 있을 것으로 생각했을 것이다.

하지만 도태가 말처럼 쉽지 않았다. 원유의 가격은 고정가격으로 거래가 되기 때문에 낙농가 입장에서는 사육두수를 조절하면 매출이 곧바로 감소하는 부작용이 있었고 젖소는 공태일 수가 연 3개월 이내였기 때문에 대부분 임신을 하고 있다는 문제가 있다.

즉 분만을 하고 공태인 소를 도태해야 하는데, 분만을 한 소는 가장 왕성히 젖을 짤 때이기 때문에 계획처럼 도태 목표를 채울 수 없었다.

결국 정부와 낙농진흥회는 잉여 원유 차등가격제를 실시해 자율감산을 유도하게 된다.

이전까지 낙농가가 생산한 원유는 낙농진흥회나 유업체 모두 무제한 매입을 해주었는데, 농가마다 납유할 수 있는 양을 할당하고 그 양을 초과하는 물량에 대해서는 낮은 정상유대보다 가격에 매입하는 방안이 추진된다.

잉여원유차등가격제 시행을 위해서는 각 농가마다 납유할 수 있는 기준원유량을 정하게 되었는데, 이 기준원유량은 이후 농가별 쿼터가 되었고, 이 쿼터는 이후 매매가 가능해지면서 낙농목장 면허와 같은 역할을 하게 된다.

잉여원유차등가격제 도입까지 끝마쳤지만, 여전히 원유는 잉여되고 있었다.

2003년 3월부터 정부는 낙농생산자단체, 조합, 유업체 등과 함께 생산감축 대책 마련에 들어가 2003년 5월 12일 낙농진흥회 이사회에서 총죄 생산감축안을 확정하였고 6월 1일부터 낙농진흥회 농가를 대상으로 폐업 및 감축지원 대책을 실시키로 결정한다.

먼저 낙농진흥회는 예상 집유량 2507톤/일 중 예상 잉여량인 810톤/일(연간 30만톤)의 절반인 410만톤을 농가의 폐업 및 감축지원을 통해 줄이기로 한다.

농가별 생산감축량 부여 방법은 낙농진흥회 참여 낙농가를 대상으로 기준년도(2001.7.1.～2002.6.30) 기간 중 일평균 납유량에서 18.4%로 균등하게 농가별 감축목표 부여키로 한다. 폐업 신청의 경우 신청물량이 확정된 후 물량이 생산감축목표량에 미달할 경우 폐업 미신청농가에게 미달된 물량을 균등비율로 나누어 강제감축목표량을 부여키로 한다.

폐업농가에게는 2002.11.1～2003.3.31까지의 일평균 납유량에 대해 10만원/리터를 지급키로 하고 이후 농협중앙회에서 마련한 자금을 활용해 3만원/리터의 위로금을 지급한다.

이와 함께 생산량이 200ℓ 이하인 영세낙농가는 생산감축대상에서 제외하고, 낙농진흥회에 이미 납유하고 있으나 진흥회에 가입하지 못하고 있는 낙농가에 대해서는 폐업농가의 기준 원유량을 인수할 경우 진흥회에 신규 가입을 허용키로 한다.

감축폭이 큰 증산농가에 대하여 감축폭을 완화하기 위해 폐업농가 기준 원유량의 분할 인도를 허용하되, 인도 농가가 사전에 집유조합의 확인 및 낙농진흥회의 승인을 받은 후 인수토록 한다. 기준원유량 인수시 20% 쿼터를 소각하도록 하였는데, 일 100kg의 쿼터를 매입할 경우 80kg만 인정한다는 것이다.

나. 쿼터 매매를 통한 수급조절

잉여원유차등가격제는 2002년 11월 대규모 원유 과잉 생산 문제를 해결하기 위해 낙농진흥회에서 도입한 프로그램이다.

낙농진흥회가 잉여원유차등가격제를 도입하면서 일반유업체와 유가공조합도 이와 유사한 프로그램을 도입하였고, 지금의 쿼터제로 진화 발전하게 된다.

잉여원유차등가격제 도입 이후에도 단기적으로 감산효과가 나타나지 않아 폐업 등 감산을 유도하였지만, 시간이 지나면서 감산효과가 나타나 수급의 안정기에 도달하게 된다.

감산 효과가 나타난 이유는 농가끼리 기준원유량을 거래할 수 있도록 허용하면서 부터다. 기준원유량이 설정된 이후 농장의 규모를 적정수준으로 늘려야 했던 농가가 폐업을 원하는 농가와 협의해 쿼터를 매입하고 자신의 농장에서 생산된 증산된 원유를 폐업한 농장에서 위장 납유하는 일이 발생한다.

음성적 기준원유량 거래가 기승을 부리자 낙농진흥회에서는 이를 인정해 주는 대신 20%의 쿼터를 소각하도록 하는 조치를 취한다.

쿼터 거래가 양성화되자 후계자를 구하지 못한 고령 낙농인, 규모가 작아 폐업을 결심한 농가들이 폐업이 촉진되었고, 거래가 이뤄질 때마다 20%의 쿼터가 소각되면서 원유생산량은 급속도로 안정을 되찾게 된다.

 

시도별 원유생산량을 보면 잉여 원유 차등가격제가 시행된 2002년 우유생산량은 정점을 찍고, 대규모 폐업을 추진한 2003년 소폭 생산량이 감소한다. 하지만 이후 수급조절 프로그램을 마땅히 가동하지 않은 2010년까지 매년 큰 폭의 원유생산량이 감소하는 것을 알 수 있다.

5. 소결

2000년대는 집유일원화라는 원유의 유통구조를 바꾸려는 거대한 시도와 좌절 그리고 그 과정에서 발생한 대규모 잉여 원유 발생과 이를 수습하는 과정에서 도입된 잉여원유차등가격제(쿼터제) 도입의 역사라 할 수 있다.

낙농가가 임의로 원유증산을 하지 못하도록 하기 위해 도입된 쿼터제는 이후 농가 간 매매가 허용되면서 여러 가지 기능을 가지게 된다. 먼저 쿼터 매매할 때 일부 물량을 낙농진흥회를 비롯한 집유 주체에 반납도록 하면서 수급조절(감산) 수단으로 자리 잡았고, 낙농 목장을 키우려는 수요가 늘어나면서 폐업하는 농가를 구조조정 자금이나 권리금과 같은 역할을 하게 되었고, 낙농 목장을 하기 위한 면허로서 역할을 한다.

하지만 쿼터가 자연발생적으로 형성되면서 낙농가의 무형 자산을 어떻게 보호할지에 대한 규칙이 만들어지지 않으면서 이후 수급조절과 낙농 제도 개편을 가로막는 역할을 하게 된다.

*본 기사는 농장에서 식탁까지 2021년 송년호에 게재된 기사입니다.