[팜인사이트= 김재민] 농림축산식품부가 자조제도 시행 30년, 의무자조금제도 도입 20주년을 맞이한 축산자조금을 전면 부정하고 축산자조금의 정부 기금화, 자조금 조직은 정부 조직화 하려는 움직임을 보이고 있어 축산업계가 강력 반발하고 있다.

축산자조금법은 제정 당시 축산단체의 자조활동을 위한 기금 조성을 목적으로 만들어 졌는데, 2006년 이후 자조금법이 개정되면서 축산단체 자조활동을 위한다는 취지는 사라지고 정부의 통제만 강화되어 왔다.

현재 정부가 추진하는 자조금 제도 개편은 윤석열 대통령의 “민간단체 보조금 혈세 누수” 및 “보조금 부패 카르텔 척결” 발언 이후 추진되는 것이어서 축산자조금을 둘러싼 정부와 축산단체의 충돌은 오랜시간 지속될 것으로 전망되는데, 이는 축산자조금을 정부의 온전한 통제하에 두려는 시도가 이번이 처음이 아니기 때문이다.

농식품부의 축산자조금 개편 방향에 윤석열 대통령의 의지를 묶어 추진함으로써 자칫 축산단체가 정부의 개편 방향에 동조하지 않을 경우 보조금 이권카르텔의 전형으로 낙인 찍힐 수도 있어 논리적 대응이 필요한 상황이다.

팜인사이트는 정부가 자조금법 전면 개정의 이유로 들은 자조금의 문제 그리고 정부가 제시한 자조금 제도 개선 방안에 대해 살펴 보고 합리적 개선방향에 대해 이야기 하고자 한다.

 

 

“자조금을 방역과 환경 관련에 사용하겠다”

농식품부는 자조금이 농가에 단기적으로 이익이 되는 소비홍보 중심으로 사용되면서 축산 현안에 대한 대응이 소홀했다고 평가했다.

과거에는 시장개방에 따른 국내산 축산물 소비 촉진이 중요했지만, 지금은 방역, 환경 등 국민 인식변화에 대응이 필요하다는 것이다.

축산자조금법은 2002년 제정될 당시 ‘축산물소비촉진에관한법률’로 제정되어 법의 목적도 축산물 소비홍보를 주 목적으로 하였다.

방역이나 환경과 관련한 사안은 자조금 관리위원회가 아닌 각 품목축산단체들이 대응하고 있고, 1961년 제정된 ‘가축전염병예방법’, 환경과 관련해서는 2006년에 제정된 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’에 따라 정부의 역할과 지자체의 역할, 농가의 역할, 축산단체의 역할이 명시되어 있으며 해당 법률에 따라 관련 예산을 기획재정부와 국회와 상의해 확보해야 한다. 방역과 환경관련 예산을 자조금으로 활용하겠다는 것은 국가가 해야할 역할을 국민인 농가들에게 떠 넘기겠다는 발상이다.

 

“ 수급조절사업 공정위법 위반 소지 있다”

자조금 사용 목적 중 자율적 수급조절이 있으나 수급조절 절차 등에 관한 근거 규정이 없어 생산자 자율 출하조절은 ‘공정거래법’ 위반 소지가 있다고 지적했다.

수급조절이 공정거래위원회로부터 지적받은 품목은 육계와 오리가 유일하며 이 또한 정부가 관련 입법을 방기했기 때문이다.

축산법에는 축산물 수급조절을 위한 정부의 역할이 분명히 명시되어 있었으나, 2000년을 전후한 축산법 개정 당시 수급조절과 관련한 제도를 모조리 폐지한바 있다. 그럼에도 축산법 제1조 목적에는 축산물 수급조절이 법률의 목적 중 하나라고 이야기 하고 있다.

현재 축산법 제32조의4는 축산물수급조절협의회의 설치 및 기능에 관한 내용을 담고 있는데, 이는 2020년 3월 24일 신설된 조항으로 닭고기 업계가 수급조절 사업을 실시했다가 공정위 조사를 받게 되자 급하게 법률을 개정해 공정위의 규제를 벗어날 수 있는 길을 열어 놓았다. 자조금법 내 축산물의 자율적 수급 안정을 위한 조항은 자조금제도 도입 초기부터 담겨져 있었기 때문에 그 절차를 축산법에 준해 한다거나, 시행령이나 시행규칙을 통해 구체화 했다면, 공정위법 위반과 같은 초유의 사태는 벌어지지 않았을 것이다.

수급조절사업의 위법화는 정부가 축산법에서 수급조절제도를 폐지하며 일어난 일이며, 자조금을 통한 수급안정사업의 위법성도 정부가 적극적으로 시행령과 시행규칙에 절차와 원칙을 세웠다면 발생하지 않았을 일이다.

공정위법 위반은 축산자조금법이 잘못되거나 축산자조금사업 때문에 일어난 일이 아니라 이를 시행령, 시행규칙 또는 축산법 개정을 통해 미연에 방지할 수 있었음에도 일하지 않은 정부의 탓이다.

참고로 육계업계가 공정위 조사를 받고 과징금 부과를 받은 때가 2006년이기 때문에 정부는 2006년부터 축산법에 관련 조항이 담기게 된 2020년까지 14년간 자신이 취해야할 일을 하지 않은 것이다.

 

단체간 갈등으로 자조금이 정상적으로 거출되지 못했다.

단체간 갈등으로 자조금이 정상적으로 거출되지 못한 품목은 닭고기이다. 하지만 단체간 갈등은 정부가 적극적인 중재자 역할을 하지 못했기 때문에 발생했다. 육계협회와 양계협회의 갈등은 축산계열화사업이 추진되는 과정에서 발생했다. 축산계열화사업은 1990년대 정부 주도로 육성되었는데, 정부가 계열화사업 달성에만 신경을 쓰고 갈등관리를 하지 않으면서 육계산업 발전을 저해하는 요소가 되었다. 선후를 가리지 않고 책임을 축산단체, 자조금단체에 떠 넘기는 것은 옳은 일이 아니다.

계란자조금은 단체가 많거나 갈등 때문에 거출이 안된 것이 아니다. 거출 창구를 제대로 마련하지 못해 일어난 일이다. 소와 돼지, 우유는 도축장과 유가공공장으로 모든 생산물이 모이게 되어 있다. 여기서 자조금을 조성해 운영하고 있는데, 계란은 생산과 동시에 여러 경로로 유통이 되다 보니 자조금수납창구를 만들수가 없었다. 노계  도계장을 통해 자조금을 거출해 성공하였으나 계란내 살충제 잔류문제가 발생하면서 산란노계 가격이 마이너스가 되었고, 산란노계 도축 과정 중 자조금 조성을 할수 없게 되었다.

참고로 농림축산식품부 축산경영과는 축산자조금을 담당하는 부서인데, 당시 계란, 닭고기 자조금이 잘 조성되고 집행될 수 있도록 노력을 기울여야 했으나 사실상 방치하였고, 해당 업무 담당 공무원이 성과를 내지 못한다면 상황을 점검하고, 개선책을 제시하거나, 담당 공무원 개인의 능력 문제라면 문책하고 잘 할 수 있는 사람으로 인사조치를 했어야 했는데 6~7년을 방치했다. 자조금 단체, 자조금 제도의 문제가 아닌 정부가 역할을 하지 않아 발생한 일이다.

 

축산자조금 사용 범위 다각화

정부는 자조금 사용 범위를 방역 관리 등에 사용하고, 축산물 가격 상승시 거출금을 인상을 의무화 하고, 축산자조금의 수급조절 기능 및 방법을 신설하겠다며 구체적 사용용도 다각화 방안을 발표했다.

방역 관리에 자조금을 쓰는 이유는 농가들이 방역에 책임이 있으니 농가가 납부한 자조금으로 방역활동에 사용한다는 것이다.

그러면서 다음과 같은 활용방안을 제시했다. △해외 바이러스 유입을 막기 위한 국경검역 대국민 홍보 △가축전염병 예방법령 교육·홍보(개정 내용 홍보 등) △방역관련 연구용역(해외사례 등) △소독실시 및 출입기록부 등의 물품지원 △가축전염병 발생 시 긴급 조치 사항(일시이동중지, 축산농가 모임금지) 교육 홍보 △방역우수농가에 대한 추가인센티브 차원의 살처분 보상금 일부 지원 △이동제한 조치로 간접적 피해를 입은 축산업자에 소득안정자금 일부 지원 등이다.

현재 농식품부 산하에는 농림축산검역본부, 공공기관으로 가축위생방역지원본부가 있고 각 광역 시도자치단체에는 축산방역과가 있고, 동물위생시험소에서 방역관련 업무를 담당하고 있다.

이미 여러 기관과 조직이 있음에도 불구하고 축산자조금을 방역 관련 업무에 활용한다는 것은 이치에 맞지 않는다. 일부 농가 계도와 홍보 정도는 자조금이 담당할 수 있겠지만 나머지 사안에 대해서는 정부와 지자체가 감당해야할 부분이다.

 

가격 상승시 자조금 상향 논의 의무화

정부는 축산물 가격 상승시 자조금 거출금을 일시적으로 상향해 자율적 수급조절사업에 사용하도록 하겠다고 밝히고, 축산농가들은 도매가격 상승에도 불구하고 거출금 인상에 인색하고 가격이 하락하면 정부에 지원을 요청하는 행태를 반복하고 있다고 지적하고 있다.

그러면서 한우는 2005년 2만원을 거출한 이후 현재까지 거출금이 고정되어 있다고 꼬집기도 했다. 그러면서 돼지는 2019년 돼지가격 하락때 정부가 12억원을 추가 지원하고, 한우는 230억원을 추가 지원하였다고 밝혔다.

하지만 이는 정부가 자신들에게 유리한 내용만을 담은 것으로 돼지는 여러 차례 거출금액을 인상해 왔다. 그리고 2022년 농가가 조성한 자조금은 300억원, 정부 보조는 50억원이다. 12억원 지원은 한돈자조금 입장에서는 안받아도 그만인 금액이다.

한우는 2005년 자조금 금액을 2만원으로 설정 이후 변화가 없다고 밝혔지만, 그 사이 한우 가격은 폭락과 폭등을 반복했다. 한우가격이 폭락했던 2011~2015년에도 농가들은 어려운 형평에서도 자조금을 미납자 없이 모두 납부했고, 또 다시 한우가격이 폭락한 2022년 11월~현재도 자조금 납부를 미루지 않고 있다. 대신 같은기간 출하두수가 늘어나면서 가격 폭락기에 자조금이 더 많이 조성되고 있어 사업비로 쓰기에는 부족함이 없다.

 

가격 폭락하면 자꾸 지원을 요청한다

한우협회 등 한우업계는 2011~2015년 한우파동을 겪으며 선제적 수급조절 필요성에 절감하고 제도개선을 요청해 선제적으로 수급조절에 사용하도록 자조금 조성액 중 일부를 수급조절용으로 적립하기로 하였다.

그리고 2018년 한우파동이 10년 주기로 일어나기 때문에 2021~2022년 쯤 한우파동이 또 올 수 있다며 지금부터 조금씩 사육두수를 조절하기 위한 선제적 수급조절사업을 자조금사업에 포함시켰다.

하지만 농식품부는 한우가격이 높은데 더 높아질 우려가 있다며 관련 프로그램에 대해 승인을 거부했고, 한우협회 반발이 거세지자 사업승인을 허용했다가 중단시키기를 반복해 결국2018~2020년 3년의 시간을 낭비하고 말았다. 선제적 수급조절을 위한 골든타임을 놓치게 한 것이다.

그 당시 필요로 하는 예산은 매년 20~30억원에 불과했는데, 정부가 이를 가로막으면서 결국 한우가격은 예상대로 2022년 폭락했고 추가하락을 막기 위해 230억원의 혈세가 낭비되고 있는 것이다.

즉 230억원 투입은 농가의 잘못, 자조금운영의 잘못이 아니라 정부가 자율적 수급조절사업을 가로 막아 생긴 일에 불과하다.

 

수급조절 정부 아닌 축산단체 책임

이번 자조금법 개정을 통해 수급조절 프로그램을 축산단체가 하도록 명시하려는 움직임은 정부가 담당해야 하는 사무를 축산농가에 떠 넘기겠다는 것으로 보여진다. 축산법 제1조 목적에 수급조절과 가격안정에 관한 내용이 명시되어 있기도 하고, 수급조절을 통한 가격 안정은 정부가 수행해야 하는 사안으로 이는 헌법에도 명시되어 있다.

수급조절사업은 정부가 책임 지고 해야할 사업이며, 공정위법에 저촉되지 않도록 법률 정비가 필요하다면 축산법에 관련 제도를 고도화하거나, 축산단체들이 요구하고 있는 품목법(가칭 한우법, 양돈법)에 이를 담는 것이 합리적이다.

자조금제도 하에서 수급조절사업은 농가들이 주도하는, 말 그대로의 자율적 수급조절사업이며 정부는 방해만 안해도 산업은 제대로 돌아 갈 수 있다.

 

축산단체와 자조금단체의 분리

정부의 이번 자조금법 개정의 핵심은 축산단체와 자조금단체의 분리에 있다하겠다.

자조금괸리위원회 사무국을 특수법인화해 가칭 자조금관리원을 설립하겠다는게 정부의 구상이다. 이 과정에서 축산단체는 자조금 설치권과 자조금관리원 이사 추천권만 가지며 자조금의 거출, 운영 폐지 등은 핵심 사업은 모두 자조금관리원 즉 정부가 독점하게 된다.

특히 인적 구성에 있어서 현행 25명 내외의 관리위원 중 과반 이상이 축산업자나 축산단체가 추천한 자로 구성되는 것은 문제가 있다며, 위원의 절반은 축산단체가 추천하고, 나머지는 정부가 임명하겠다는게 정부의 생각이다.

이 같이 의사결정에 정부가 사실상 주도할 수 있도록 관리위원(이사)을 구성하려 하는 이유는 축산단체가 자조금 관리위원 과반 이상을 점유하면서 소비자 권익이 보장되기 어렵다는 것이다.

하지만 기금의 조성은 축산농민이 담당하고 있고, 정부의 보조금은 일부에 지나지 않는다는것을 고려한다면 자조금 조성에 기여하는 축산단체와 축산농민 중심으로 위원회가 꾸려지는 것은 당연한 것이다.

현재 한돈자조금은 농가가 300억원, 정부가 50억원의 출연하고 있고, 한우는 농가가 250억원 정부가 100억원을 출연하고 있다. 낙농의 경우 농가가 60억원, 유업체가 20억원, 정부가 50억원의 자조금을 부담하고 있는 상황이다.

 

정부 보조금 성과 있는 단체에 더 지급... 매칭 방식 개선

정부는 보조금 지급을 개별 자조금의 성과평가를 통해 보조금을 차등 지급하겠다는 입장이다.

이를 위해 신뢰할 수 있는 평가기관을 지정해 매년 자조금 사업 성과평가를 의무화 한다는 방침이다. 그리고 해당 품목의 발전 상황을 매년 정량적 평가 및 성과 분석 통해 개선하고 발굴 환류한다는 방침이다.

이는 의도는 매우 좋으나 평가를 각 자조금단체를 길들이는 방식으로 활용하지 않을까 하는 우려가 커지고 있다.

정부가 평가라는 이름으로 각 단체를 줄세우기 해 보조금을 늘리거나 줄일 수 있고 이를 축산단체 통제 수단으로 악용될 수 있다는 것이다.

 

자조금 거출률 향상을 페널티를 통해

현재 한우, 낙농, 한돈, 육우, 오리 자조금은 거출률이 100%에 가까울 정도로 문제가 없다. 거출이 문제가 되는 품목은 육계와 계란뿐이다.

앞서 설명했듯이 육계는 양계협회와 육계협회 간 갈등이 주된 원인이고 그 갈등은 계열화사업 추진 과정에서 불거진 여러 불공정 시비에서 비롯되었다. 당연히 정부가 이 사업을 추진했기 때문에 갈등 관리 또한 정부의 몫이며 자조금 거출에 협조하지 않는 사람에 대한 처벌을 강화한다고 해서 거출률이 향상될 수는 없다.

계란자조금은 거출창구의 문제에서 비롯되었지 단체간 갈등이 문제는 아니다. 처벌은 자조금사업에 대한 불신만을 키울 뿐이다. 처벌이 아닌 운동을 통해 자조금 납부를 독려하고 육계는 계열화사업추진 과정에서 쌓인 앙금을 해소하고, 계란은 유통구조 개선을 통해 수납기관이 만들어 질 수 있도록 하면 되는 일이다. 이러한 고민 없이 처벌이나 패널티를 부과하는 것으로 거출율을 높이겠다는 것은 산업에 대한 고민이 부족하다는 것을 의미한다.

또 하나 현행 축산단체 중심의 자조금 운영이 정부 중심으로 이뤄질 경우 농가들의 자조금 납부 거부가 예상된다. 이러한 축산단체나 개인의 움직임을 과태료 부과, 정부 정책사업 제외와 같이 압박 수단을 활용해 납부를 강제하려는 안전장치로도 볼 수 있는데, 이러한 불만이 쌓이면 자조금 폐지 운동이 축산농가들 사이에서 펼쳐질 수도 있다.

 

자조금 정상화 정부 통제 강화 아닌 초기 자조금 운동으로

1980년대 시작된 자조금 운동은 시장개방이 추진되며 축산업의 경쟁력 강화 정책의 일환으로 법제화되었고, 2002년 의무자조금법이 제정 되면서 본격화 되었다. 자조금 제도는 정부의 역할 보다는 축산지도자들의 헌신적 노력에 의해 만들어진 결과물이다.

그리고 자조금법을 만들고, 법을 만든 이후에는 조직을 구성하고, 조직을 구성한 이후에는 기금을 거출하기 위해 축산지도자들은 계속해 농가들을 독려하고 국회와 농림부를 오가며 설득의 시간을 가져야했다.

당연히 입법과정에서 이러한 축산단체의 자조 노력에 큰 점수를 주어 자조금법 제1조 목적에는 "축산단체의 건전한 자조활동을 통해“라는 내용이 담기게 되어 자조금이 축산단체, 축산농민의 자조활동의 도구라는 것을 명확히 하였다.

그렇게 만들어진 자조금법은 이후 정부가 자조금법을 조금씩 개정하면서 “축산단체의 건전한 자조활동을 통해 축산농가의 권익을 보호하고 축산업을 안정적 발전을 도모한다”는 제정 법률 취지에서 조금씩 멀어져갔다.

‘축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률’로 명칭이 바뀐 이후 “축산단체의 건전한 자조활동을 통해”라는 문구는 사라져 버렸고, 축산자조금의 정부 통제는 강화되었다.

지금은 농식품부 사무관이 안된다고 하면 축산단체간 업무협의, 관리위원회 심의 의결, 대의원회 심의 의결된 사항도 시행이 안되는 일이 비일비재 하며, 앞서 소개했던 한우협회가 추진했던 선제적 수급조절사업과 같은 일이 벌어지기도 한다.

팔길이 원칙(Arm’s length principle)이라는 것이 있다. 정부 또는 고위공무원이 공공지원 정책 등에서 어느 정도 거리를 두고 지원은 하되, 그 운영에는 간섭하지 않음으로써 자율권을 보장하는 원칙을 말한다. 팔길이 원칙은 문화 산업 육성 정책의 중요한 원칙으로 김대중 대통령 시절부터 “지원은 하된 간섭은 하지 않는다”는 명제가 확립되어 지금에 이르고 있다.

정치권력, 공무원 권력으로부터 예술의 독립을 보장하면 창의적 성과물이 나온다는 것이다.

현재 축산자조금은 2006년 이후 정부의 강력한 통제를 받고 있다. 최초 입법 취지는 사라지고 정부의 입맛에 맞지 않는 프로그램은 철저히 배제 되고 있다.

하다 못해 축산물 가격이 좋을 때는 소비촉진을 위한 홍보사업 광고 사업의 집행을 막기도 하고, 축산물 소비를 유도하는 어떤 행위도 하지 못하게 하는 경우도 있었다. 축산물 소비 촉진을 위해 기금이 조성됐는데 물가가 오를까봐 이를 가로 막는 것이다.

농가들 중심으로 짜여진 관리위원회는 많이 공부한 공직자들이 보기에 부족해 보일 수 있다. 하지만 그 부족한 사람들이 산업을 살려 보겠다고 기금 조성에 앞장서고 있는 것이고, 그러한 노력 덕분에 우리 축산업은 자조금사업 도입 이후 큰 발전을 이뤄 왔다.

축산자조금 도입 30년, 의무자조금 도입 20년을 맞이한 지금 자조금의 발전 방안은 정부의 통제 강화가 아닌 농가 중심의 자율성 강화라 본다. 여기저기 눈치볼 것 많은 농식품부보다는 한우, 낙농, 양돈, 양계 등 각품목 하나만 보고 달려 나가는 농가들이 산업에 대한 애정과 관심이 더 크기 때문이다.

그런 의미에서 팔길이 원칙이 자조금 사업에 필요하며, 정부의 통제를 낮추는 방안을 심도 있게 고민해야 할 때라 본다.