1. 한우산업기본법 추진 동향과 배경

최근 한우협회를 중심으로 ‘한우산업기본법’ 제정이 추진되고 있다. 전국한우협회 김삼주 회장은, 2023년 2월 16일의 기자간담회에서, 한우산업기본법의 필요성에 대해, “대한민국에선 축산을 장려하는 정책이 없다. 규제 중심 정책이 대부분이다.

그래서 농가들은 항상 불안하다. 농가들이 법 테두리 내에서 안정적으로 생산할 수 있도록 한우산업기본법 제정을 추진하고 있다”고 강조했다.

국회에서는 여당인 ‘국민의 힘’은 2022년 12월, 홍문표 의원을 중심으로 ‘한우산업기본법 제정안’을 발의하였으며, 야당인 ‘민주당’에서는, 2022년 7월, 이원택 의원을 중심으로 ‘탄소증립에 따른 한우산업의 건전한 발전과 전환을 위한 지원법’이 발의되었다.

지난 5월 3일에는 국회에서 ‘한우산업전환법 토론회’가 개최되었다.

토론회에서 주목할 점은, 법의 필요성에 대한 토론회 참가자의 주장과 이에 대한 정부 반응이다.

토론참가자들이 주장하는 신법의 필요성에 대한 내용을 보면, ① 기존의 법은 “산업과 농가의 경영안정 측면에서 법적 제도장치가 상당히 미흡”하다. ② 1963년에 제정된 현행 축산법은 오래되어, “현재 축산업과 한우산업의 여러 현안을 해결하는데 한계”가 있고, 소 값 하락과 수급 불안을 해소하지 못하고 있다. ③ 현행법으로는, “발동되지 않는 수준의 가임암소두수와 현실성 없는 기준가격 설정으로 유명무실해진 송아지생산안정사업과 자문기구에 국한되어 현재의 위기를 해결하는데 한계가 있는 축산물수급조절협의회의 문제점, 소농 보호 규정의 미비”를 지적한다. ④ 탄소중립문제가 현안인 이때, 지금의 축산법으로는 한우산업을 지킬 수 없다. ⑤ 헌법 제123조에 국가가 농업·농촌을 보호하고 육성해야 할 규정들이 명확히 담겨있지만, 현행법은 헌법 제123조를 제대로 담아내지 못하고 있다.

요약하면, 현행법은, 국가 및 정부가 한우산업의 안정 및 수급조절, 현안 해결 등을 적극적으로 하도록 하는, ‘법적 강제력’이 약하다는 것이다. 따라서 새로운 법을 통해 농가경영 안정과 한우산업 안정 그리고 탄소중립과 같은 현안에 정부가 책임 있게 일할 수 있도록 하자는 것이다.

반면, 토론회에 참석한 정부 책임자는 새로운 법을 만드는데 신중을 기할 필요가 있다는 입장이다. 현행 축산법 체제에서도 한우전환법에서 주장하는 내용을 모두 담을 수 있다는 주장이다.

본 고에서는 정부의 역할에 대한 법적 강제력이라는 관점에서 일본의 축산 관련 법령을 살펴 봄으로써, 우리나라 ‘한우산업기본법’ 제정 추진 및 축산 관련 법제도 개정에 시사점을 제공하고자 한다.

 

2. 일본의 축산 관련 법령 개요

일본의 축산 관련 법은 축종 및 기능 중심으로 구성되면서, 새로운 정책을 하는 데 필요한 법은 특별법으로 제정하고 있으며, 축종별 법은 ‘진흥’에 목적을 둔다.

우선 축종별 진흥법으로는, 소에 대해서는 ‘낙농 및 육용우 생산 진흥에 관한 법률(제정 1954년)’이 있으며, 양봉, 양계, 양돈 각각 별도 진흥법이 있다. 법 제정 순서대로 보면, ‘양봉진흥법(제정 1955년)’, ‘양계진흥법(제정 1960년)’, ‘양돈농업진흥법(제정 2014년)’ 순이다.

전 축종 공통법은 기능 중심으로 되어 있는데, ‘가축개량증식법(제정 1950년)’, ‘사료수급안정법(제정 1952년)’, ‘축산경영안정에 관한 법률(제정 1961년)’ 등이다.

이밖에 와규 및 비육우 관련 법은 ‘육용자우생산안정 등 특별조치법(제정 1988년)’이 있으며, 가장 최근의 법은 ‘가축유전자원에 관한 부정경쟁 방지에 관한 법률(제정 2020년)’이다.

 

가. ‘낙농 및 육용우 생산 진흥에 관한 법률(1954년 제정)’ 주요 내용

주요 법령별로 비육우 중심으로 법의 목적과 주요 내용을 정리하고자 한다. 우선 1954년에 제정된 ‘낙농 및 육용우 생산 진흥에 관한 법률’이다.

법의 목적은, 육용우 생산의 근대화를 종합적이고 계획적으로 추진, 육용 송아지 가격 안정 및 쇠고기 유통 합리화를 도모하기 위한 조치 강구, 육용우 생산의 건전한 발달과 농업경영의 안정을 도모하고, 아울러 쇠고기의 안정적인 공급에 기여하는 것이다.

법의 주요 내용은 중앙정부의 기본방침 계획수립 의무와 지방정부와의 역할 분담의무가 있다. 우선 중앙정부의 기본방침 수립에 포함되어야 할 사항은 크게 5가지다. ① 육용우 생산 근대화에 관한 기본 지침, ② 생우유 및 쇠고기 수요 장기 전망에 입각한 생우유의 지역별 수요 장기 전망, 생우유의 지역별 생산수량 목표, 쇠고기 생산수량 목표 및 젖소 및 육용우의 지역별 사육두수 목표, ③ 근대적 낙농경영 및 육용우경영의 기본지표, ④ 집유 및 유업의 합리화와 육용 소 및 쇠고기 유통의 합리화에 관한 기본 사항, ⑤ 기타 낙농 및 육용우 생산 근대화에 관한 중요사항

다음으로 중앙정부, 광역지자체, 시군단위 역할 및 계획수립 의무로 여기에는 ① 사료자급도 향상, 초지 조성, 사육밀도 설정, ② 경영개선계획, ③ 자금대부 등의 내용을 담고 있다.

육용송아지 가격 안정 및 소고기 유통 합리화 조치도 주요 내용이다. 관련 조항은 ‘송아지가격안정(24조3항5-7)’, ‘소고기유통 합리화(24조3항8)’ 등이다.

 

나. ‘가축유전자원에 관한 부정경쟁 방지에 관한 법률(제정 2020년)’

이 법률은 가축유전자원 생산사업자 간의 공정한 경쟁을 확보하기 위하여, 가축유전자원과 관련된 부정경쟁 방지 및 부정경쟁과 관련된 손해배상에 관한 조치 등을 마련함으로써 축산업의 발전에 기여하는 것을 목적으로 한다.

이 법은 2018년 와규 정액의 중국으로 밀반출 사건이 발생한 이후, 일본 축산농가 보호차원에서 와규 정액·수정란의 지적재산 가치 보호를 위해 제정된 법령이다.

주요 내용은 계약에 반한 와규 유전자원의 국외 반출에 대해서 당사자 간 이외에도 폭넓게 법원에 금지 청구를 할 수 있다. 사기 절도 등 악질적일 때는 형사처벌도 부과한다.

계약위반 수출 등을 생산자 측이 법원에 금지해 청구할 수 있게 되며, 부정하게 생산한 송아지, 그 송아지에서 생산한 송아지도 대상이다. 수정란 등을 구매할 때는 통상, 국내나 특정 지역에서 이용을 한정하는 계약을 맺는다.

사기나 절도 등 불법적인 방법으로 와규의 유전자원을 취득한 경우 개인은 최고 10년의 징역, 1천만 엔의 벌금을 부과한다. 법인의 경우 최고 3억 엔의 과태료를 부과한다.

이 법은 ‘와규유전자원 보호 2법’ 중 하나이며, 또 다른 법은 기존의 ‘가축개량증식법’을 다음과 같이 개정하였다. ① 가축인공수정소에서 생산·유통상황 등의 행정 정기보고 의무화, ② 정액·수정란에 대하여 가축인공수정소 이외에서의 보존 금지를 법정화, ③ 와규 정액 등(고시로 지정)에 대해서는 스토로우에 종모우명 표시를 의무화, 재고관리·양도 등의 기록을 엄격화, ④ 새로운 규제 위반 등에 대한 벌칙 도입(백만엔 이하의 벌금 등) 등이다.

 

다. ‘육용자우생산안정 등 특별조치법(제정 1988년)’

이 법률은 쇠고기 수입과 관련된 환경 변화가 육용 송아지 가격 등에 미치는 영향에 대처하여, 당분간 독립행정법인 농축산업진흥기구에 도도부현 육용송아지가격안정협회가 교부하는 육용송아지에 대한 생산자보급금에 충당하기 위한 생산자보급교부금 등의 교부 업무를 실시하게 하는 동시에, 해당 생산자 보급 교부금 등의 교부, 기타 육류와 관련된 축산의 진흥에 기여하는 시책의 실시에 필요한 경비의 재원에 관한 특별 조치 등을 강구함으로써 육용 송아지 생산의 안정, 기타 육류와 관련된 축산의 건전한 발달을 도모하고 농업 경영의 안정에 기여하는 것을 목적으로 한다.

주요 내용은 보증기준가격에 관한 사항, 생산자보급교부금 금액, 육용송아지 대책비 재원확보에 관한 사항(소고기수입관세 활용) 등이다.

 

라. ‘축산경영안정에 관한 법률(제정 1961년)’

이 법률은 주요 가축 또는 축산물에 대하여 교부금이나 생산자 보급교부금 등의 교부 또는 가격 안정에 관한 조치를 강구 함으로써, 축산물의 수급 안정 등을 통한 축산경영의 안정을 도모하고, 이로써 축산 및 그 관련 산업의 건전한 발전을 촉진하며 국민 소비생활 안정에 기여함을 목적으로 한다.

주요 내용은 비육우경영 대상 교부금 지급, 표준적 판매가격이 표준적 생산비 하회 경우 지급, 표준적 생산비 산출기준 설정 등이다.

 

마. ‘사료수급안정법(제정 1952년)’

이 법률은 정부가 수입 사료의 매입, 보관 및 매도를 통해 사료 수급 및 가격 안정을 도모함으로써 축산의 진흥에 기여하는 것을 목적으로 한다.

 

바. ‘가축개량증식법(제정 1950년)’

이 법률은 가축의 개량증식을 계획적으로 실시하기 위한 조치와, 이와 관련하여 필요한 종축 확보와 가축 등록에 관한 제도를 규정한다. 가축 인공수정 및 가축 수정란 이식에 관한 규제 등에 대하여 정하여 가축의 개량증식을 촉진함으로써 축산의 진흥을 도모하고 아울러 농업경영의 개선에 이바지하는 것을 목적으로 한다.

 

3. 송아지 생산 농가 경영안정을 뒷받침하는 법제도

일본에는 1991년 쇠고기 수입자유화를 앞두고, 수입육에 의한 국산육의 대체로 국산육 가격이 떨어지면, 송아지 가격하락을 초래할 것으로 예상됨에 따라, 이에 대한 정부의 대응책을 법적으로 보장하는 특별법을 제정하였다.

법의 명칭은 ‘육용자우생산안정등특별조치법’으로 1988년에 제정되었으며 최근 개정은 2016년이다. 총 6개장, 19개 조항과 부칙으로 구성되어 있다.

 

법의 특징을 보면, 법에 따라 시행 중인 ‘육용송아지생산자보급금제도’의 주요 내용을 법에서 정하고 있다는 점이다. 보증기준가격을 매년 농림수산성 장관이, 농가의 송아지 재생산이 가능한 수준에서 매년 고시토록 하고 있으며(제 5조), 교부금액도 보증기준가격과 평균 가격의 차이로 정하고 있다(제 10조).

또한 사업재원을 소고기 및 소고기 조제품 관세수입으로 충당토록 하였으며, 매년 해당 관세 예상액을 예산으로 반영하도록 하고 있다(제 13조).

 

제13조의 원문을 그대로 직역하면 다음과 같다. ‘제13조 정부는 매 회계연도, 해당 연도의 다음에 열거하는 물품과 관련된 관세 수입 예상액에 상당하는 금액을 예산으로 정함으로써, 다음 조의 규정에 따른 교부금 교부 및 육용우 생산 합리화, 식용으로 제공되는 가축의 고기의 유통 합리화 및 기타 축산 진흥에 이바지하기 위한 시책(식육 등과 관련된 것에 한한다.)의 실시에 필요한 경비(이하 "육용 송아지 등 대책비"라 한다.)의 재원으로 충당한다.’

여기서 알 수 있는 것은 정부의 역할을 법으로 명확히 하면서 확실한 강제력을 부여하고 있다는 점이다. 따라서 정부는 법을 바꾸지 않는한 매년 송아지생산안정제 필요예산을 꼭 확보해야 한다.

제도의 근간이 되는 ‘보증기준가격’ 관련 제5조의 원문은 다음과 같다. ‘제5조 이 장에서 "보증기준가격"이란 육용송아지의 생산조건 및 수급사정 및 그 밖의 경제사정을 고려하여 육용송아지의 재생산을 확보함을 취지로 매 회계연도, 해당 연도 개시 전에 농림수산대신이 정하는 금액을 말한다.’

즉 보증기준가격은 농림수산대신이 매년 고시하도록 의무를 부여하고 있으며, 그 기준은 재생산이 확보되어야함을 명확히 하고 있다. 재생산이 확보되어야 한다는 의미는 생산비 및 자가노임을 확보한 경영비 수준을 말한다.

이러한 법적 토대는 1991년 쇠고기 수입개방 이후에도 육용 송아지 생산안정을 유지하는 토대가 되었다.

가장 최근 발동은 2022년 7∼9월기, 10∼12월기 2차례 발동되었으며, 22년도 생산자 보급금 지급금액은 15억 5,600만 엔(약 145억 원)이 지급되었다.

한편, 일본의 ‘육용송아지보급금제도’와 유사한 우리나라 제도로 ‘송아지 생산안정 지원사업’이 있다. 이 제도의 법적 기반은 ‘축산법’ 제32조인데, 법 조항은 다음과 같다.이다. 제도의 주요 내용은 농림축산식품부에 일임하는 형태이며, 일본의 특별법에 의한 제도 운영에 비해, 정부에 대한 법적 강제력이 약한 편이다.

결과적으로 현행 ‘송아지 생산안정 사업’은 비현실적인 안정기준가격(185만원)과 가임암소 두수기준(전년기준 110만두 이상 미지급)으로 유명무실한 제도로 전락하고 말았다.

 

4. 비육우 농가 경영안정을 뒷받침하는 법제도

일본에는, 육용송아지보급금제도 외에 비육농가 경영안정을 뒷받침하는 ‘육용우비육경영안정교부금제도’가 있다.

이 제도 또한 ‘법률제도’이다.

축산법 제32조(송아지생산안정사업)

제32조(송아지생산안정사업) ①농림축산식품부장관은 송아지를 안정적으로 생산ㆍ공급하고 소 사육농가의 생산기반을 유지하기 위하여 송아지의 가격이 제4조에 따른 축산발전심의위원회의 심의를 거쳐 결정된 기준가격 미만으로 하락할 경우 송아지 생산농가에 송아지생산안정자금을 지급하는 송아지생산안정사업을 실시한다. 이 경우 송아지생산안정사업의 대상이 되는 소의 범위는 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.>

②제1항에 따라 송아지생산안정자금을 지급받으려는 송아지 생산농가는 제3항에 따른 업무규정으로 정하는 바에 따라 송아지생산안정사업에 참여하여야 한다.

③농림축산식품부장관이 제1항에 따라 송아지생산안정사업을 실시하는 때에는 다음 각 호의 사항이 포함된 업무규정을 정하여 고시하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.>

1. 참여 자격

2. 참여기간ㆍ참여방법 및 참여절차

3. 송아지생산안정자금의 지급조건ㆍ지급금액 및 지급절차

4. 송아지생산안정사업의 자금조성 및 관리

5. 그 밖에 송아지생산안정사업의 실시에 필요한 사항

④농림축산식품부장관은 제3항제4호에 따른 송아지생산안정사업 자금을 조성하기 위하여 송아지생산안정사업에 참여하는 송아지 생산 농가에게 송아지생산안정자금 지급한도액의 100분의 5 범위에서 농림축산식품부장관이 정하는 금액을 부담하게 할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.>

⑤국가 또는 지방자치단체는 송아지생산안정사업을 원활하게 추진하기 위하여 해당 사업 운영에 필요한 자금의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.

⑥송아지생산안정자금의 총 지급금액이 다음 각 호의 어느 하나를 초과하여 송아지생산안정자금이 지급되지 아니하거나 적게 지급될 때에는 그 지급되지 아니하거나 적게 지급된 금액을 다음 연도에 지급할 수 있다. <개정 2020. 3. 24.>

1. 해당 연도의 송아지생산안정사업 예산액

2. 「세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬 협정」에 따른 해당 연도의 보조금 최소 허용한도액

 

‘육용우비육경영안정교부금제도’는 ‘축산경영안정에 관한 법률(1956년 법률 제183호)’에 근거한 법률제도로, 표준적 판매가격이 표준적 생산비를 밑돌 경우 육용우 생산농가에게 그 차액의 90%를 교부금으로 교부함으로써 육용우 생산농가 경영에 미치는 영향을 완화하는 것을 목적으로 하고 있다.

월별로 표준적 판매가격(총수익)과 표준적 생산비(생산비용)를 산출하며, 교부금 액수의 1/4에 상당하는 금액은 비육우 생산자가 적립금 관리자 또는 기구에 납부하는 부담금으로 적립된 '적립금'에서 지급된다. 나머지 3/4에 상당하는 금액은 국비인 '교부금‘으로서 농축산업진흥기구가 지불한다.

사업대상 생산자의 주요 요건은, 육용우를 판매할 목적으로 육용우 비육을 업으로 하고 있는 자이며, 자본 금액이 3억 엔을 초과하고 종업원 수가 300명을 초과하는 회사, 폭력 단원 등 축산경영의 안정에 관한 법률 기타 관계 법령을 위반하여 벌금 이상의 형에 처해진 자 등은 제외한다.

제도의 근거가 되는 ‘축산경영안정에 관한 법률’을 살펴보면, 총 6개장, 34개 조항과 부칙으로 이루어져 있다. 각 장을 보면, 제1장 총칙(제1조, 제2조), 제2장 육용우 및 돈육에 대한 교부금 교부(제3조), 제3장 가공원료유에 대한 생산자보급금 교부(제4조 ∼제16조), 제4장 지정유제품 가격의 안정에 관한 조치(제17조 ∼제26조), 제5장 잡칙(제27조 ∼제30조), 제6장 벌칙(제31조∼제34조), 그리고 부칙이다.

법의 목적을 규정하는 제1조를 직역하면, ‘제1조 이 법률은 주요 가축 또는 축산물에 대하여 교부금이나 생산자 보급교부금 등의 교부 또는 가격안정에 관한 조치를 마련함으로써 축산물 수급안정 등을 통한 축산경영 안정을 도모함으로써 축산 및 그 관련 산업의 건전한 발전을 촉진하고 아울러 국민 소비생활 안정에 기여하는 것을 목적으로 한다.’이다. 축산물 수급안정을 통한 축산경영 안정이 국민 소비생활 안정에 기여한다는 점을 밝히고 있다.

아울러 ‘육용우비육경영안정교부금제도’와 관련되는 법 조항인 제3조는 다음과 같다. ‘제3조 독립행정법인 농축산업진흥기구(이하 "기구"라 한다)는 표준적 판매가격이 표준적 생산비를 밑돈 경우에는 육용우 또는 육돈의 생산자로서 다음 각호의 모두에 해당하는 자에 대하여 육용소 또는 육돈 생산자의 경영에 미치는 영향을 완화하기 위한 교부금을 교부할 수 있다.’

<제3조 제1항>

(1) 다음의 모두에 해당하는 적립금의 적립에 필요한 부담금을 지출하고 있는 자이어야 한다.

가. 표준적 판매가격이 표준적 생산비를 밑돌 경우, 육용우 또는 육돈 생산자의 경영에 미치는 영향을 완화하기 위한 것이어야 한다.

나. 육용우 또는 육돈의 생산자에 대한 지불에 충당되는 것으로서 교부금이 교부되는 경우에 그 지급이 이루어지는 것이어야 한다.

다. 적립액 및 그 밖의 사항이 농림수산성령으로 정하는 기준에 적합한 것이어야 한다.

(2) 기타 교부금의 적정하고 효과적인 교부를 위한 농림수산성령으로 정하는 기준에 적합한 것이어야 한다.

<제3조 제2항>

2. 교부금의 금액은 농림수산성령으로 정하는 기간별 및 육용우 또는 육돈의 생산자별로 육용우 또는 육돈의 표준적 생산비와 표준적 판매가격과의 차액에, 육용우 또는 육돈의 재생산을 확보하는 것을 취지로 농림수산성령으로 정하는 비율을 곱하여 얻은 금액에, 육용우 또는 육돈(적립금의 대상이 되고 있는 것에 한한다.)으로서 해당 기간 내에 해당 생산자가 판매한 것에 대하여, 기구가 농림수산성령으로 정하는 바에 따라 확인을 한 금액과 각각 곱하여 얻은 금액을 합산한 금액이다.

<제3조 제3항>

3. 적립금에서 육용소 또는 비육돈 생산자에게 지급되는 금액은 교부금의 금액에서 공제한다.

<제3조 제4항>

4. 제1항 및 제2항에서 규정하는 "표준적 판매가격"이란 육용우 또는 육돈의 표준적인 판매가격으로서 농림수산성령으로 정하는 바에 따라 품종별로 산출한 금액을 말하며, 제1항 및 제2항에서 규정하는 "표준적 생산비"란 육용우 또는 육돈의 표준적인 생산비로서 농림수산성령으로 정하는 바에 따라 품종별로 산출한 금액을 말한다.

한편 ‘육용우비육경영안정교부금제도’의 최근 3년간 교부실적을 보면, 2020년도(20년 4월-21년 3월) 763.7억 엔(약 7,140억 원), 2021년도 100.8억 엔(약 942억 원), 2022년도 129.5억 엔(약 1,211억 원)으로, 가격 하락기의 비육농가 경영안정에 큰 도움을 주고 있음을 알 수 있다. 이처럼 비육경영안정교부금 제도 운영이 가능한 것은 법령으로 국가의 역할을 명확히하고 있기 때문이다.

우리나라는 이와 유사한 제도 및 관련 법이, 축산법 등 어디에서도 찾을 수 없다.

 

5. 시사점

국어사전에서 ‘법’이라는 단어를 보면, ‘국가의 강제력이 따르는 온갖 규범’으로 설명하고 있다. 아울러 ‘법치주의’에 대해서는 ‘권력자의 전제를 배격하고 국가권력의 행사가 법률에 따를 것을 주장하는 근대 입헌 국가의 정치원리’로 규정한다. 즉, 무한한 힘을 가진 국가권력은 법적 강제력이 뒷받침되지 못한다면 제대로 발휘되기 어렵다는 점을 알 수 있다.

우리나라는 축산농가는 정부의 경영안정 대책이 불충분하고 유명무실한 송아지생산안정제도 등으로, 항상 경영불안에 노출되어 있는 반면, 일본 정부가 송아지 생산농가 경영안정이나 비육우농가 경영안정제도를 안정적으로 추진할 수 있는 배경에는 제대로 된 법률제도가 잘 갖추어져 있음을 확인할 수 있었다.

우리나라 축산업은 사회적·정치적 약자인 축산농가가 지탱하고 있으므로, 축산업의 공익적 기능 확보 차원에서도 법적 울타리가 매우 중요하다. 특히 정부의 정책 및 역할이 중요하며, 정부에 대한 법적 강제력이 갖추어지도록 신법의 제정 및 현행법의 개정을 검토할 필요가 있다.

최근 축산 관련 신법이 필요하다는 생산자단체의 요구는, 기존 축산법 중심으로는 정부에 대한 법적 강제력 확보가 어렵다는 인식이 있기 때문일 것이다. 차선으로 말한다면 쉽게 넘나들 수 있는 ‘점선’이 아니라 넘어서는 안되는 ‘실선’과 같이 정부 책임을 강화하는 법 제도가 마련될 필요가 있다.

*본 기사는 농장에서 식탁까지 2023년 5~6월호에 게재된 기사입니다.